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notícia 04/09/2017

O Tratado de Proibição de Armas Nucleares (TPAN)

Foto histórica: as nações debatem a ideia de um tratado de proibição de armas nucleares na ONU, em Genebra, em maio de 2016. Foto: ICAN-Australia.
Foto histórica: as nações debatem a ideia de um tratado de proibição de armas nucleares na ONU, em Genebra, em maio de 2016.
Foto: ICAN-Australia.

Por Leonam Guimarães*
Fonte: Ceiri Newspaper**

A maioria dos países da ONU adotou em junho passado um novo tratado que proíbe armas nucleares, colocando-as na mesma categoria do direito internacional que outras armas de destruição em massa, armas químicas e biológicas, ou que causam danos inaceitáveis, como as minas terrestres e munições de fragmentação. Apesar de este ser o desenvolvimento mais significativo na política nuclear global desde o fim da Guerra Fria, a discussão do Tratado de Proibição de Armas Nucleares (TPAN) está quase ausente dos meios de comunicação e das discussões de política internacional.

Os acordos tradicionais de controle de armas nucleares, como o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), os Tratados ABM,SALT I & II, START I & II e Novo START, não mencionam os custos humanos e ambientais das armas atômicas. Em contrapartida, o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares é o primeiro grande acordo a enquadrar especificamente as armas nucleares como uma ameaça para a humanidade e como contrárias ao direito internacional humanitário e aos direitos humanos.

Como os tratados de Zonas Livres de Armas Nucleares (Bangcok – Sudeste da Ásia; Pelindaba – África; Rarotonga – Pacífico Sul; e Tlatelolco – América Latina e Caribe), o Tratado de Proibição Parcial de Testes Nucleares (LTBT) e o Tratado de Proibição Total de Testes Nucleares (CTBT), o TPAN, também reconhece os danos ao meio ambiente, e vai além, afirmando que armas nucleares trazem grande perigo para o desenvolvimento sustentável, incluindo “desenvolvimento socioeconômico, economia global, segurança alimentar e saúde das gerações atuais e futuras”.

Daremos a seguir uma visão geral básica sobre o texto integral do Tratado e suas contribuições para o direito internacional e o desarmamento nuclear.

Preâmbulo: Armas nucleares como contrárias aos princípios da humanidade
A primeira seção do preâmbulo estabelece uma abordagem humanitária, expressando preocupação com as “consequências humanitárias catastróficas” de uma detonação nuclear que “não podem ser adequadamente avaliadas, transcendendo as fronteiras nacionais” e colocam “riscos [para] … a segurança de toda a humanidade”. Como tal, “as armas nucleares são eticamente abomináveis aos princípios da humanidade”.

Isso estabelece a “necessidade consequente de eliminar completamente as armas [nucleares],que continuam a ser a única maneira de garantir que elas nunca mais sejam usadas novamente”. De fato, o preâmbulo observa que na primeira resolução da Assembleia Geral da ONU, em 1946, assim como em outros acordos internacionais, como o TNP, de 1968, os países do mundo se comprometeram a prosseguir “negociações que levem ao desarmamento nuclear … sob um controle internacional rigoroso e efetivo”. Infelizmente, o ritmo do desarmamento tem sido “lento” e “muitos países continuam a contar com armas nucleares em conceitos, doutrinas e políticas militares e de segurança”.

Como resultado, o Tratado é enquadrado como um instrumento que visa estigmatizar as armas nucleares, estabelecendo um regime internacional de proscrição desses instrumentos bélicos, de forma a gerar pressão política para uma aceleração do desarmamento através de “educação para o desarmamento”, “conscientização” e “divulgação dos princípios e normas deste Tratado”.

Vale ressaltar que o preâmbulo esclarece que o Tratado se aplica exclusivamente às armas nucleares, reconhecendo o “direito inalienável” dos Estados para usos pacíficos da energia nuclear, derivado do TNP.

Artigo 1: Proibições categóricas
As disposições essenciais do Artigo 1 do TPAN constituem uma série de proibições categóricas (“nunca sob nenhuma circunstância”) contra armas nucleares, incluindo:

- Artigo 1 (a) – Desenvolvimento, teste, produção, fabricação, aquisição, posse ou armazenamento;• Artigo 1 (b) e (c) – Transferência;

- Artigo 1 (d) – Usar ou ameaçar usar;

- Artigo 1 (e) e (f) – Ajudar, encorajar ou induzir qualquer dos atos proibidos acima, ou procurar assistência de outros para praticar atos proibidos;

- Artigo 1 (g) – Permitir que outros Estados armazenem, instalem ou implementem armas nucleares em seus territórios.Estas disposições deixam claro que todos os membros signatários não podem, de qualquer forma, por qualquer motivo, se envolver com armas nucleares.

Artigos 2–4: Um caminho para a renúncia por armas nucleares
Embora o Tratado tenha sido negociado por Estados que não possuem armas atômicas, ele busca prover condições para permitir que os países que as possuem ou que permitem que outros países as armazenem no seu território possam juntar-se a ele. O Documento oferece dois caminhos: os Estados podem destruir seus estoques antes de aderir ao TPAN, ou aderir e, em seguida, iniciar um processo planejado de desarmamento, ou seja, com metas e prazos definidos.

O Artigo 2 exige que todos os Estados que se juntem ao Tratado façam uma declaração sobre se possuem ou controlam armas nucleares e se já as eliminaram. O artigo 4 oferece a oportunidade de aderir ao Tratado com armas nucleares ainda em sua posse ou no seu território, desde que elas sejam imediatamente removidas da sua condição operacional e concordem com um “plano juridicamente vinculante estabelecendo um tempo para que a eliminação irreversível seja verificada e aprovada pelos membros do tratado”.

Para verificar se os armamentos atômicos estão sendo destruídos e que o material nuclear é mantido seguro, evitando o desvio, o Artigo 3 exige que todos os membros do TPAN adotem acordos de salvaguardas específicos, supervisionados pela Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA). Requer-se que o regime de salvaguardas seja fortalecido ao longo do tempo e proíbe o seu enfraquecimento (Artigos 3 e 4).

Artigo 5: Criminalização das armas nucleares
Para garantir que o novo Tratado tenha efeito, o Artigo 5 exige que os membros implementem “todos os procedimentos legais e administrativos apropriados e outras medidas para enfrentar os danos causados por armas nucleares e fazer cumprir as proibições”. Isso inclui “a imposição de sanções penais para prevenir e reprimir qualquer atividade proibida […] realizada por pessoas ou em território sob sua jurisdição ou controle”.

Artigo 6–7: Reconhecendo Direitos, Remediando Danos
Dado que o processo de negociação envolveu fortemente o testemunho dos sobreviventes do uso e testes de armas nucleares, os ativistas da sociedade civil pressionaram para garantir que o texto final incluísse fortes provisões sobre a assistência às vítimas e remediação dos ambientes contaminados.

O artigo 6.1 exige que os membros que tenham “indivíduos sob sua jurisdição afetados pelo uso ou teste de armas nucleares … [devem] fornecer adequadamente assistência adaptada à idade e gênero …, incluindo cuidados médicos, reabilitação e apoio psicológico, bem como proporcionar sua inclusão social e econômica”. Esclarece que isso deve ser feito “sem discriminação”, dado que a assistência aos sobreviventes tem sido frequentemente fornecida de forma desigual, por exemplo, prestando-se mais assistência aos veteranos militares do que aos civis afetados, e “de acordo com o direito internacional aplicável em matéria humanitária e de direitos humanos”.

O artigo 6.2 exige que os Estados com áreas contaminadas como resultado de atividades relacionadas ao teste ou uso de armas nucleares … [devem] “tomar as medidas necessárias e adequadas para a remediação ambiental”. Houve um debate considerável durante a conferência preparatória do Tratado sobre quem seria o responsável último pela mitigação dos danos causados pelas armas nucleares. Vários Estados queriam que estivesse claro que os governos que causaram o problema deveriam ser responsáveis por ajudar aqueles que sofreram dano e limpar a contaminação que causaram. No entanto, como um delegado na conferência afirmou durante uma reunião plenária, “se um carro me atingir atravessando uma avenida e se evadir, não devo esperar que ele chame uma ambulância para me socorrer”. Consistente com o direito internacional humanitário e os direitos humanos, e de acordo com o princípio da soberania do Estado, o TPAN coloca a responsabilidade e o controle primário da ajuda às vítimas e remediação dos ambientes contaminados para os Estados afetados.

No entanto, como se considera as armas nucleares como uma ameaça a toda a humanidade, fica estabelecido que mitigar os danos da violência nuclear é dever de todas as pessoas. Portanto, o Artigo 7 expande o círculo de responsabilidade a todos os signatários, que são obrigados a cooperar e fornecer “assistência técnica, material e financeira” para ajudar outros Estados a cumprir suas obrigações. Também encoraja o envolvimento do sistema das Nações Unidas, da Cruz Vermelha e da sociedade civil.

No entanto, o Artigo 7.6 afirma que países que aderirem ao Tratado, mas que usaram ou testaram armas nucleares, “têm a responsabilidade de prestar assistência adequada aos Estados Partes afetados”. Nada pré-exclui os Estados afetados de buscar reparação dos Estados usuários e testadores através de outros meios pacíficos legais, diplomáticos e políticos.

Os defensores do TPAN também esperam que os artigos 6 e 7 ofereçam oportunidades para persuadir os países fora do Tratado a se envolverem com suas normas. Ao convidá-los a prestar assistência às pessoas e ambientes prejudicados pelas armas nucleares como parte de sua ajuda externa, teriam que negociar com os membros signatários e assim se conscientizar sobre as consequências catastróficas humanitárias e ambientais das armas nucleares.

O artigo 8–12: Convocando um novo fórum e mecanismos para estigmatizar as armas nucleares
O processo de desarmamento nuclear foi bloqueado por décadas pelo impasse nos fóruns multilaterais com mandato para negociá-lo. Na prática, os únicos Estados que, historicamente, promoveram o total desarmamento nuclear foram a África do Sul, após a queda do regime do apartheid e a Ucrânia e o Cazaquistão, após a dissolução da União Soviética. O Conselho de Segurança da ONU, a Conferência de Desarmamento e as Conferências de Revisão do TNP dão margem a que os Estados que possuem armas nucleares possam bloquear quaisquer tentativas de avanço nesse sentido.

O TPAN estabelece reuniões bianuais dos membros signatários (artigo 8), bem como conferências de revisão de seis em seis anos. Essas reuniões permitirão que os Estados avaliem o progresso na implementação e universalização do Tratado, bem como possíveis medidas adicionais de desarmamento. Atendendo ao propósito estigmatizante, o artigo 12 exige que todos seus membros encorajem os Estados fora do seu regime a ele se juntarem, estabelecendo o “objetivo da adesão universal”. O Artigo 9 estabelece uma forma de financiar as reuniões dos membros. O Artigo 10 permite que se adote emendas para se adaptarem a novos desafios e o Artigo 11 esclarece como os Estados resolverão pacificamente as controvérsias “relacionadas à interpretação ou aplicação do presente Tratado”.

Artigos 13–20: Arranjos institucionais
O restante do TPAN trata em grande parte de detalhes dos seus aspectos legais, incluindo como os países podem aderir (artigos 13 e 14) e quando entrará em vigor, o que ocorrerá 90 dias após 50 Estados o ratificarem (artigo 15). Esclarece que os Estados não podem colocar reservas à sua assinatura (artigo 16) e que ele será de “duração ilimitada” (artigo 17 (1)). Estabelece o Secretário-Geral da ONU como seu depositário oficial (artigo 19) e que suas versões em todas as línguas oficiais da ONU, árabe, chinês, inglês, francês, russo e espanhol, “serão igualmente autênticas” (artigo 20).

Os elementos do Tratado foram sujeitos a um debate significativo. Vários Estados lutaram arduamente para garantir que o novo TPAN não prejudicasse o TNP ou o CTBT. Como resultado, o preâmbulo reafirma o TNP como “a pedra angular do regime de desarmamento nuclear e não proliferação” e a “importância vital” do CTBT. Isto é consagrado na parte juridicamente vinculativa do Tratado pelo seu Artigo 18, que exige que a sua implementação “não prejudique obrigações [em outros] … acordos internacionais existentes”, desde que “essas obrigações sejam consistentes com o Tratado”.

De forma mais controversa, o artigo 17 reconhece o “direito de retirada de um Estado … se decidir que eventos extraordinários relacionados com o assunto do Tratado comprometeram os interesses supremos de seu país”. Para garantir que isso não seja feito de forma simplista, um Estado que pretenda se retirar deverá fornecer uma justificativa fundamentada e aguardar um período de 12 meses. Se o país em retirada estiver envolvido em um conflito armado, ele continuará a ser legalmente vinculado pelo Tratado até a guerra acabar.

Quando a cláusula de retirada foi debatida pela conferência de negociação, a grande maioria dos Estados era favorável à exclusão ou mesmo a proibição da retirada. Entretanto, esta possibilidade permaneceu devido à insistência obstinada de alguns, como Argélia, Bangladesh, Egito, Irã, Filipinas e Suécia. Tal fato foi condenado por ativistas da sociedade civil que argumentavam que permitir a retirada enviaria uma mensagem contraditória sobre a proibição universal e categórica estabelecida. No entanto, a maioria dos tratados internacionais, incluindo aqueles de desarmamento, têm cláusulas de retirada. Os termos definidos pelo artigo 17 tornam mais difícil retirar-se do TPAN que do TNP e das convenções que proíbem as armas químicas e biológicas.

O Caminho à Frente
Explicando seu apoio ao Tratado, um delegado afirmou que “demonstra nossa capacidade de mudar o mundo um passo de cada vez”. Dada a não participação dos países detentores de armas nucleares, maiores responsáveis pela falta de progresso no desarmamento nuclear, o TPAN não pretende um mundo sem armas nucleares no curto prazo. No entanto, estabelece uma norma clara de que os armamentos atômicos representam um risco para a segurança e a prosperidade de toda a humanidade. Ele coloca os danos humanos e ambientais causados pelas armas nucleares no centro do debate. Com isso, pretende criar pressão política sobre os Estados que têm um público predominantemente antinuclear, mas dão apoio diplomático para a persistência de arsenais nucleares, como Alemanha, Holanda, Noruega, Japão e Austrália. Em suma, conforme os Estados façam sua adesão e efetivamente implementem o TPAN, ele fará com que a defesa das armas atômicas pareça cada vez mais fora do alcance de um consenso moral, ético e jurídico global.

 

*Leonam Guimarães é Diretor Técnico da Eletrobras Termonuclear S.A. - Eletronuclear e membro do Grupo Permanente de Assessoria do Diretor-Geral da Agência Internacional de Energia Atômica – AIEA. Membro do Board of Management da World Nuclear Association. Foi Professor Titular da Faculdade de Administração da FAAP, Professor Visitante da Escola Politécnica da USP, Diretor Técnico-Comercial da Amazônia Azul Tecnologias de Defesa SA – AMAZUL, Assistente da Presidência da Eletronuclear e Coordenador do Programa de Propulsão Nuclear do Centro Tecnológico da Marinha. Especialista em Segurança Nuclear e Proteção Radiológica é Doutor em Engenharia Naval e Oceânica pela USP, Mestre em Engenharia Nuclear pela Universidade de Paris XI e autor de vários livros e artigos sobre engenharia naval e nuclear, gestão e planejamento, política nuclear e não-proliferação.

**Colaborador Voluntário Sênior do Centro de Estratégias, Inteligência e Relações Internacionais (Ceiri)