Num contexto de desigualdade digital, disputas geopolíticas por protagonismo tecnológico, oportunidades para inserção em novas iniciativas de P&D e cadeias produtivas locais, o leilão do 5G ocorrido em nosso país apresentou irregularidades e inseguranças jurídicas, evidenciou resultados aquém do esperado, participação tímida dos prestadores de serviços e estabeleceu uma enorme responsabilidade tanto para a Anatel como para o TCU no acompanhamento do cumprimento das obrigações pelos vencedores do certame.

Por Marcio Patusco Lana Lobo
Vice-presidente do Clube de Engenharia
publicado nos Cadernos de Conjuntura das Comunicações - LaPCom

As primeiras iniciativas para a implantação de uma nova geração de serviço móvel pessoal (SMP) no país se deram no início de 2018, quando a Anatel traçou as características básicas de um novo edital. Ao mesmo tempo, se consolidavam internacionalmente os sucessivos releases de padronização dos novos sistemas móveis, que não mais se apoiariam apenas em um aumento de velocidades de conexão como as gerações anteriores. Buscavam adicionalmente adequar diferentes tipos de conexão ajustados às aplicações, de forma a possibilitar menores tempos de resposta, e, ainda, ampliar significativamente a quantidade de dispositivos a serem atendidos simultaneamente. Enquanto a UIT (União Internacional de Telecomunicações) estabelecia as especificações de alto nível a serem cumpridas pela quinta geração de sistemas móveis, o 5G, o 3GPP (3rd Generation Partnership Project), entidade que vinha trabalhando as normas das gerações anteriores, alinhava essas descrições com as possíveis padronizações que dariam suporte às implementações que viriam a surgir. Efetivamente, no início de 2019 alguns países já haviam colocado em operação redes que davam atendimento a algumas das características dos padrões definidos para a tecnologia.

A conjuntura até a minuta do edital

Antes mesmo do início da elaboração do edital para a quinta geração da tecnologia de serviços móveis no Brasil, já se vinham apresentando problemas conjunturais de implantação dos acessos à internet, tanto fixos como móveis, que mostravam seguidamente a desigualdade existente no atendimento entre regiões do país e entre classes sociais.

Em números de 2020, nas classes D/E, cerca de 33% da população brasileira não tinha acesso à internet. Da mesma forma, enquanto na região Sudeste 86% dos domicílios estavam atendidos, na região Nordeste esse número caia para 65%, discrepâncias que também ocorriam entre áreas urbanas e rurais (Cetic.br, 2021). Levando-se em conta a Lei do Marco Civil da Internet, que em seu artigo 7º diz que “o acesso à internet é essencial ao exercício da cidadania [...]”, nota-se quão perversa essa situação pode ser na vida do cidadão comum.

Esse resultado pode ser creditado, em parte, a uma legislação que deixa ao sabor do mercado as decisões de prestação de serviço, a uma falta de visão de longo prazo do Ministério das Comunicações e da Anatel e a fracassos na instituição em relação ao acompanhamento de programas efetivos de universalização do acesso. Aliás, a extinção do Ministério das Comunicações em 2016 e sua recriação em 2020 evidenciam as incertezas e indefinições de governo quanto ao seu papel institucional, sem que se desse conta de que nesta ocasião já se desenhava a maior disputa tecnológica da história na geopolítica internacional, que inclusive viria a envolver o Brasil.

Os Estados Unidos a essa altura vinham perdendo para a China a liderança nos aspectos de desenvolvimento de tecnologia, em número de patentes, marcas registradas e design industrial (Wipo, 2019). Da mesma forma, em 2020, pela primeira vez, o indicador da Fortune 500 mostrou a China com um maior número de empresas entre as 500 maiores do mundo do que os Estados Unidos – 124 da China contra 121 dos EUA – (Fortune 500, 2020). Sob a liderança dos Estados Unidos, iniciou-se um bloqueio a fornecimentos de fabricantes chineses, notadamente a Huawei, líder mundial de fornecimento de equipamentos de 5G, com a alegação não comprovada de que esses suprimentos poderiam ser vulneráveis à espionagem. Missões americanas desembarcaram em solo brasileiro na tentativa de alinhar o Brasil com a iniciativa de banir a Huawei no futuro leilão do 5G, criando um grande embaraço diplomático, já que a China se coloca atualmente como o maior parceiro comercial brasileiro no mundo. Os próprios prestadores de serviço que operam no país foram contra essa pretensão (Aquino, 2020), por já terem implantações consideráveis de sistemas da fabricante chinesa por aqui e considerando os custos que adviriam pela troca de fornecedor. Como será mostrado adiante, essa questão repercutirá de forma considerável no formato do leilão.

Ao mesmo tempo, via-se uma oportunidade importante de incentivo à pesquisa e desenvolvimento e reativação de uma cadeia produtiva nacional de equipamentos e sistemas, que outrora já obtivera resultados significativos, que pudesse suportar a demanda da quarta maior rede mundial de sistemas móveis, baseados numa política industrial de longo prazo, que alinhasse esses desenvolvimentos ao interesse e à capacidade nacional.

Ainda levando-se em conta situações domésticas, as iniciativas de atendimento de conexões banda larga em áreas específicas, por exemplo, nas escolas urbanas do país, nunca foram levadas muito a sério. Por desconhecimento, incompetência ou má fé, a obrigação de implantação de banda larga gratuita de qualidade nas escolas urbanas, compromisso assumido pelas concessionárias da telefonia fixa, por trocas de obrigações contratuais na concessão do STFC (Serviço Telefônico Fixo Comutado), já deveria ter sido realizada há muito tempo. No entanto, nem a implantação nem a fiscalização pela Anatel se deram adequadamente, e as escolas, principalmente durante a pandemia, tiveram dificuldades de superar as restrições impostas à divulgação dos seus conteúdos pedagógicos (CLUBE DE ENGENHARIA, 2021).

Outro aspecto conjuntural para a realização do edital do 5G foi a determinação de utilização para a prestação inicial do serviço na faixa de 3,5 GHz (banda C). Como essa faixa é usada atualmente no Brasil pela TV aberta, com cerca de 10 milhões de usuários espalhados por todo o território nacional, estabeleceu-se uma disputa entre os radiodifusores e as grandes prestadoras dos serviços de telecomunicações (Claro, Vivo e Tim), cada grupo favorável a uma solução diferente para evitar problemas de interferência: os radiodifusores favoráveis à mudança da TV aberta para a banda Ku de 12 GHz e as teles pela convivência do 5G com a TV aberta, com a colocação de filtros para isolar as transmissões. Depois de muita discussão, testes de laboratório e testes de campo, em meio a problemas de execução por conta da pandemia, decidiu-se por mover a TV aberta para a banda Ku, no entanto, já computados irreversíveis atrasos pelo tempo de indefinição do caminho a seguir. Como se mencionará mais tarde, a limpeza da faixa de 3,5 GHz e a respectiva mudança da TV aberta para outra faixa introduzirão uma complexa componente logística de distribuição de novos receptores.

No transcorrer da elaboração do edital pela Anatel, todas as teles, objetivando muito mais aspectos de marketing do que novas funcionalidades propaladas pelo 5G, lançaram o serviço 5G DSS (do inglês Dynamic Spectrum Sharing), que compartilha parte do espectro existente do 4G, eventualmente ocioso, para oferecer velocidades de acesso um pouco maiores. Obviamente, toda a infraestrutura interna dessa prestação de serviço estará vinculada ao serviço 4G e, portanto, não se caracteriza por altíssimas velocidades, baixíssimas latências (tempos de resposta), escolhas de diferentes perfis de conexão e provimento de recursos para multiplicidades de dispositivos (internet das coisas). Até mesmo a Oi, que estaria fora desse mercado no futuro próximo – por estar em processo de definição, pelo Cade e pela Anatel, de venda de sua operação móvel para as três grandes operadoras do segmento (Claro, Vivo e Tim) –, se aventurou em ofertar 5G DSS, na faixa de 2,1 GHz ociosa, sem necessidade de compartilhamento.

Era unânime, também, a ideia de que o edital do 5G não deveria repetir os erros de editais anteriores de sistemas móveis, nos quais teria havido uma preocupação preponderante com o aspecto arrecadatório dos leilões, sem atribuir responsabilidades de implantação aos vencedores, razão pela qual o 4G não teve uma penetração significativa em muitos municípios brasileiros. Na verdade, como veremos adiante, muitas das obrigações do edital do 5G buscaram estabelecer compromissos de 4G aos vencedores do leilão do 5G, para recuperar a oportunidade não exercida nos editais anteriores.

Em fevereiro de 2021, a minuta do edital do 5G foi aprovada pelo Conselho Diretor da Anatel (Anatel, 2021), depois de pedido de vistas e divisão acentuada de opiniões nas reuniões havidas. O principal ponto de discórdia recaía na escolha do release 16, Stand Alone (SA), do 3GPP, que exigiria maiores investimentos por parte dos prestadores de serviço. Em contraposição, o release 15, Non Stand Alone (NSA), poderia se valer, numa
fase transitória, da infraestrutura existente do 4G, o que proporcionaria uma evolução provavelmente mais lenta, mas de menor custo, e de capacitações mais reduzidas (Sgarioni, 2021).

Ressalte-se que, por ser uma tecnologia emergente, todas as especificações para editais havidas até então em outros países preservavam aspectos cautelosos para a venda, pela imprecisão, tanto técnica como comercial, que traziam em sua implantação. Pouco havia para a realização de benchmarking que auxiliasse nas decisões de precificação e implementação. Apesar disso, um levantamento feito no momento das decisões que estavam sendo tomadas apontava para dificuldades na adoção do SA seguindo o release 16 (Weissberger, 2021).

Em linhas gerais, a minuta do edital proposta pela Anatel mencionava as frequências de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz, compostas de blocos nacionais e regionais, juntamente com obrigações que os vencedores do certame teriam que seguir, e nomeava uma Entidade Administradora de Frequências (EAF) – responsável pela limpeza da faixa de 3,5 GHz e pela distribuição dos kits para a recepção da TV aberta na banda Ku. Foi instituída uma rede privada governamental que interligaria entidades de interesse público, com maiores requisitos de segurança, e, segundo o governo, poderia haver restrições ao fornecimento de fabricantes chineses e uma interligação de cabos subfluviais (fibras óticas em leitos de rios) na Amazônia que integrariam o Programa Amazônia Integrada e Sustentável (Pais). Tanto a rede subfluvial como o Pais foram incluídos de última hora pelo Ministério das Comunicações, sem projetos básicos detalhados. Segundo técnicos especializados em arquitetura de redes, cabos em leitos de rios são estruturas sujeitas a falhas, pois sofrem tensões fruto de correntezas, principalmente nas cheias, e, por serem fibras óticas unifilares, não têm possibilidade de rotas de contingência.

Depois da minuta do edital da Anatel

Imediatamente após a aprovação da minuta do edital em seu Conselho Diretor, a Anatel submeteu o texto ao Tribunal de Contas da União (TCU), para que este a avaliasse e, o mais importante, referendasse os valores mínimos para os blocos de frequência que seriam colocados à venda, analisando também as demais condições editalícias. Já a essa altura surpreendia a quantidade de blocos no leilão envolvendo diversas faixas de frequências. Aparentemente, no caminho inverso da cautela de outros países, por aqui estávamos fazendo “o maior leilão de 5G do mundo”, nas palavras de dirigentes da Anatel e do Ministério das Comunicações, talvez assumindo riscos desnecessários, que poderiam levar a perdas ao erário.

Aos poucos, começou a se evidenciar que os aspectos políticos de um evento que poderia ter repercussões em ano eleitoral teriam preponderância para abreviar os períodos normais de análise por parte do TCU. O Ministério das Comunicações mencionava a necessidade de uma rápida análise para recuperar os seguidos atrasos que o processo de elaboração do edital vinha enfrentando. Até mesmo uma viagem internacional envolvendo representantes do Ministério e ministros do TCU foi empreendida para “visitar os principais fabricantes que poderiam vir a ser fornecedores” para o leilão brasileiro e para “auxiliar o TCU em sua análise”.

A crítica à minuta do edital dentro da estrutura do TCU coube à Secretaria de Infraestrutura Hídrica de Comunicação e Mineração (Seinfra-COM), que em um documento de 270 páginas listou várias ilegalidades constantes no texto produzido pela Anatel (TCU, 2021b). Do Resumo desse documento destacam-se textualmente as principais restrições:

Quanto à minuta do edital, verificaram-se ilegalidades no estabelecimento de um regime de outorga de frequência diverso dos previstos na legislação aplicável, dispensando automaticamente a realização de chamamento público para os lotes que não receberem propostas de preço durante a licitação, sem qualquer amparo na Lei
Geral de Telecomunicações (LGT).

Com relação à precificação da faixa de 26 GHz, foram constatadas fragilidades na metodologia adotada pela Anatel, devido à insuficiência na motivação na inclusão ou na exclusão de países no benchmarking internacional, bem como à incoerência no uso da paridade de poder de compra, índice para comparações de PIB, como taxa de conversão do dólar nas licitações presentes no estudo apresentado.

Relativamente à faixa de 3,5 GHz, identificaram-se inconsistências, das quais é possível destacar: a) distorção no direcionamento dos compromissos dos lotes nacionais, ao imputar a todas as proponentes vencedoras a mesma obrigação de atendimento de todos os municípios cuja operação foi considerada economicamente inviável; b) ampliação do escopo dos compromissos de abrangência relativos aos lotes regionais sem que essas obrigações estivessem estabelecidas no texto do edital;
c) inconsistências nos quantitativos de estações rádio base (ERB).

No tocante à precificação das faixas de frequência de 700 MHz, 2,3 GHz e 3,5 GHz, foram constatadas diversas fragilidades, como: a) a ausência de previsão de receitas oriundas da transferência parcial da autorização de uso das radiofrequências; b) a utilização de market share incompatível com o real perfil de competição existente nas localidades; c) a ausência de motivação da premissa de se realizar todos os  investimentos de rede necessários para atender 95% da área urbana já no primeiro ano de operação e para todos os municípios e localidades a serem cobertos; d) a inclusão, na lista de compromissos, de localidades e municípios que já possuem acesso ao ser viço de banda larga móvel; e) a ausência de previsão editalícia de atualização de compromissos de abrangência ao longo do tempo; f) a ausência de obrigações regulatórias de roaming; g) a utilização de valores equivocados de depreciação; e h) a utilização de critério para definição dos preços mínimos de lotes regionais que não reflete o valor justo da faixa e dos compromissos.

No tocante à EAF e seus compromissos, também foram identificadas fragilidades, em especial pela ausência de dispositivo vedando o remanejamento do saldo de recursos remanescentes entre os compromissos a cargo da entidade, assim como fortes indícios de superestimativa dos custos necessários à implementação do compromisso de migração da recepção do sinal por parabólicas na
banda C para a banda Ku.

Com relação à Rede Privativa de Comunicação da Administração Pública Federal e ao Programa Amazônia Integrada e Sustentável (Pais), considerando que foram identificadas violações à Lei Geral de Telecomunicações, às normas de licitação e às normas orçamentárias e fiscais, bem como de risco de dano ao erário, concluiu-se pela necessidade da exclusão desses compromissos do certame. (TCU, 2021b, p. 3).

Apesar das graves ilegalidades apontadas pela área técnica do TCU, que inclusive vinha requerendo uma extensão no seu tempo de análise, o ministro relator do processo resolveu levar seu voto a plenário (TCU, 2021a), acolhendo algumas das posições manifestadas pela SeinfraCOM, mas atenuando a maioria das medidas recomendadas, em um movimento evidente de não requerer detalhamentos maiores para que não houvesse atraso no leilão a ser agendado. A votação já caminhava para seu desfecho, com uma contagem favorável à aprovação do voto do relator, quando foi feito um pedido de vistas por um dos ministros, requerendo um prazo de dois meses para apresentação das suas considerações. Após uma discussão acalorada, ficou acertado o prazo de uma semana para que o agora relator de vistas pudesse trazer seu posicionamento.

Uma semana depois, o ministro relator de vistas, em sua exposição, apontou “erros grosseiros” na minuta do edital do 5G e destacou o que poderia vir a ser “um prejuízo de R$ 101 bilhões aos cofres públicos” (Sgarioni, 2021). A partir de sua fala no plenário do tribunal, pode-se notar um alinhamento com o relatório da SeinfraCOM e destacar as principais discordâncias do ministro em relação ao relator de plenário:

1) Preço inferior: “há riscos de que a oferta desses lotes (de frequências) pelo valor precificado pela Anatel resulte em uma vantagem econômica indevida aos adquirentes da frequência, em detrimento da União, o que
configuraria um dano ao erário”. Os técnicos do TCU estimam um prejuízo de cerca de R$ 101 bilhões aos cofres públicos. As beneficiadas seriam as grandes operadoras de telecomunicações.

2) Precificação das faixas de frequência: sobre a quantidade estabelecida pela Anatel, que considera apenas 6% de municípios viáveis, sugeriu o “incremento de mais de cinco vezes na quantidade de municípios considerados economicamente viáveis, pela Anatel, de 60 para 503”. Para ele, “este cenário é incompatível com diversos estudos.  Para compreender os erros que levaram a tamanha aberração nesta análise de habilidade econômica do 5G no Brasil, o impacto significativo sobre os preços mínimos da licitação, seria necessário mostrar a  metodologia da precificação adotada pela agência, a partir do VPL
(Valor Presente Líquido)”. A Anatel não mostrou como chegou a esses valores.

3) 5G para peixes: usando o mapa de Salvador o relator de vistas afirmou – “tal foi minha surpresa que as estimativas da agência se basearam na classificação de mais de 95% dos municípios como área urbana. Ocorre que a área total de Salvador abrange ilhas e grande parte da Baía de Todos os Santos. Ou seja: ao considerar tudo como área urbana ao ser atendida por uma ERB, a Anatel pretendia, talvez, que o Brasil fosse o primeiro país do mundo a implantar rede 5G subaquática, para uso de peixes e submarinos”.

4) O preço módico do 26 GHz: “A faixa com potencial para tornar-se a mais valiosa do espectro 5G dentro de poucos anos seria inteiramente adjudicada (dada) às operadoras nesse momento, a preços módicos, e tais ativos ficariam alocados por duas décadas às empresas arrematantes, que poderiam escolher, a seu mero talante (juízo), em qual momento futuro o país poderá ser contemplado com os avanços dessa tecnologia. Diferentemente de outros países, como Estados Unidos, Japão e Coreia do Sul, o Brasil decidiu por licitar toda a capacidade dessa faixa de uma só vez, e pelo prazo de 20 anos”, apontou o ministro do TCU.

5) Pressa eleitoreira: “As grandes dificuldades que enfrentamos foi por uma análise apressada, não tivemos a oportunidade de uma análise mais competente. Foi um processo atípico. Precisamos fazer vários ajustes. Não podemos aceitar a licitação da forma como está posta
sob pena de deixar para o futuro prejuízos ao erário”.

6) Dados desatualizados: “O texto revisto pelo conselheiro relator da minuta do Edital na Anatel manteve o uso de dados inconsistentes para a precificação, mesmo sabendo da existência de outras fontes mais confiáveis, como a Embrapa. A revisão deste cálculo foi determinada pelo TCU e não foi atendida”. (Instituto Telecom, 2021).

No entanto, a votação em plenário do TCU, apesar das posições veementes do relator de vistas, ficou mantida. No voto vencedor do relator, que foi cuidadoso para não macular os prazos, tão ao desejo político do Ministério das Comunicações, ficaram listados apenas algumas determinações,  recomendações e aspectos para que a Anatel “tome ciência”.

Além disso, constou que ficasse associado um compromisso aos vencedores dos blocos das frequências de 26 GHz quanto à liberação de valores para uma outra entidade a ser criada, a Entidade Administradora da Conectividade das Escolas (Eace), que ficaria responsável pela implementação da interconexão em todas as escolas urbanas e rurais do país.

Após a aprovação do texto do edital

Com a aprovação do texto do edital, a Anatel rapidamente realizou os pequenos ajustes recomendados pelo TCU e estabeleceu-se a data do leilão para o dia 4 de novembro de 2021. Algumas reações contrárias ao texto aprovado se esboçaram. Os provedores de pequeno porte de internet (PPPs), reunidos em entidade representativa dos consórcios formados para participar do leilão, levantaram questões associadas à rápida marcação da data do leilão, o que dificultaria a organização adequada do grupo para participação na aquisição dos blocos regionais, que possuem uma grande abrangência territorial, chegando a motivar um pedido de adiamento. Argumentavam também que o edital favorecia apenas a participação das grandes operadoras, as teles (Haje, 2021).

Uma outra reação, da Coalizão Direitos na Rede (CDR), entidade  representativa da sociedade civil, que reúne mais de 40 entidades nacionais e internacionais com atuação nas questões relativas às redes de telecomunicações, notadamente a internet, emitiu nota, conforme transcrito a seguir:

Posicionamento da CDR sobre o leilão do 5G no Brasil

A ideia de que estamos diante de uma “Revolução do 5G”, a infraestrutura de conectividade de quinta geração da telefonia móvel sobre a qual tecnologias como inteligência artificial, aprendizado de máquina ou Internet das Coisas se desenvolverão, tem acelerado o debate sobre uma tecnologia que vai mudar profundamente a forma
como usamos e acessamos a internet, com impactos na organização do trabalho, na proteção de direitos fundamentais e na sociedade como um todo.

A Coalizão Direitos na Rede (CDR), articulação que reúne 48 entidades que pesquisam e atuam com direitos digitais em diferentes regiões do Brasil, diante dos potenciais benefícios do 5G e prováveis ameaças às políticas de universalização de acesso à internet e da infraestrutura de telecomunicações presentes no leilão do 5G a ser celebrado em novembro desse ano, entrou com uma representação no Ministério Público Federal para que sejam adotadas medidas cautelares e apuradas as responsabilidades por improbidade administrativa da Anatel
e violações ao Marco Civil da Internet.

[...] gostaríamos de destacar que o atual edital contém inúmeras falhas e distorções que geram prejuízos bilionários aos cofres públicos e beneficiam exclusivamente as operadoras, consolidando o cenário de ofertas caras, baixa qualidade e cobertura deficiente, ampliando
o fosso digital:

- Erro na precificação das faixas devido ao superdimensionamento das Estações Rádio Base (ERBs) e taxas de depreciação desconectadas da realidade [...]

- Compromissos de atendimento insuficientes [...]

- Sobreposição de infraestrutura [...]

- Leilão da faixa de 26GHz precisa ser fragmentado [...]

- Compromissos de conectividade abaixo do necessário [...]

- Processo acelerado para a aprovação do edital [...]

Pelos motivos expostos acima, a Coalizão Direitos na Rede acredita que a implementação do 5G proposta pela Anatel e endossada pelo Tribunal de Contas da União, que ignorou os problemas apresentados por sua própria equipe técnica no relatório da SeinfraCOM, e inexplicavelmente apoiada pelo GT 5G da Câmara dos Deputados, apresenta indícios de improbidade administrativa, por causar danos aos cofres públicos, e de violações ao Marco Civil da Internet, ao aprofundar as desigualdades e
comprometer políticas públicas de inclusão digital. Com isso, acreditamos que o leilão marcado para acontecer no dia 4 de novembro deste ano deve ser adiado e rediscutido, de modo a promover uma ampla revisão do edital e dos dados e métodos empregados pela Anatel, e corrigir todas as irregularidades apontadas. (CDR, 2021).

A representação ao Ministério Público Federal (CDR, 2021) de que trata a Nota da CDR sobre o edital do 5G foi proposta no dia 6 de outubro de 2021, antes, portanto, da data marcada para o leilão.

Como afirmado na Nota da CDR, nem mesmo o GT 5G da Câmara dos Deputados, (Câmara dos Deputados, 2020/2021) em suas audiências públicas e posteriormente, ao tomar conhecimento das grandes irregularidades que o edital continha, foi capaz de provocar mudanças no curso de realização imediata do leilão, não tendo dado ressonância à possibilidade arguida de eventual ocorrência de insegurança jurídica.

O leilão

Nos dias 4 e 5 de novembro de 2021, o leilão da tecnologia 5G foi realizado com pompa e circunstância, com a presença, em sua abertura, do presidente da República e curiosamente do relator do TCU, que dias depois seria indicado para a embaixada brasileira em Lisboa. Os resultados alardeados pelo Ministério das Comunicações como um sucesso na verdade foram discretos. O valor total arrecadado no leilão foi abaixo do esperado pela Anatel e obviamente muito longe dos cálculos feitos pela SeinfraCOM e pela relatoria de vistas do TCU, que haviam motivado as denúncias de prejuízo ao erário. Nenhuma grande operadora entrante se apresentou para disputar o mercado nacional do 5G. Nos blocos nacionais, as atuais prestadoras (Claro, Vivo e Tim), tanto em 3,5 GHz quanto em 26 GHz, predominaram, adquirindo tranquilamente o que desejavam.

Cumprindo o acordo de venda de sua operação móvel para as grandes operadoras, a Oi não participou do leilão, nem mesmo para os blocos de 26
GHz. Cerca de 70% dos blocos da faixa de 26 GHz ficaram vazios. Não se estabeleceu uma competição acirrada por blocos regionais em disputa pelos PPPs. A boa notícia foi o vencedor dos blocos de frequência nacionais na faixa de 700 MHz, Winity, que poderá vir a se constituir em mais uma operadora de 4G no mercado, e alguns outros ganhadores de representantes dos  provedores regionais: Algar, Brisanet, Cloud2U, Sercomtel, Consórcio 5G Sul, FlyLink e Neko (Clube de Engenharia, 2021). A maioria dessas operadoras deverão entrar no mercado de atacado vendendo recursos para operadores de varejo, no modelo de redes móveis virtuais. Tudo razoavelmente previsível dentro das movimentações internacionais de separação estrutural e de redes neutras que estão em andamento em todo o mundo.

Na região Nordeste, a prestadora regional de internet Brisanet ofereceu, para um mesmo tamanho de bloco regional de 80 MHz na faixa de 3,5 GHz ofertado nacionalmente, uma proposta vencedora de 1 bilhão e 290 mil reais, quatro vezes mais que o preço mínimo para o bloco nacional, o que corresponde a um ágio de cerca de 13.000%! Ou seja, essa operadoa regional julgou que apenas para o Nordeste, mesmo com essa oferta de ágio altíssimo, poderia ter resultados satisfatórios em seu modelo de negócio. Dessa maneira, é possível concluir que os blocos nacionais de 3,5 GHz, adquiridos pelas três grandes operadoras por valores individuais de cerca de 300 milhões de reais, teriam sido extremamente subavaliados. O fato de não haver atrativo na competição por blocos nacionais nessa faixa fez com que fosse conveniente para as grandes operadoras ofertar preços mínimos sem se sentir ameaçadas. E, claro, a não fixação de valores maiores para esses blocos significou perda de arrecadação no leilão.

Após o leilão

Preocupa sobremaneira a não venda da maioria dos blocos de 26 GHz, pois o arremate dessas frequências está associado diretamente ao valor a ser  aplicado para viabilizar a banda larga nas escolas públicas do país, que em sua maioria não estão adequadamente conectadas à internet.

É bastante sensível também a existência de duas entidades, EAF e Eace, que terão tarefas muito importantes, mas que não se encontram ainda operacionais e que fundamentalmente dependem de valores a serem transferidos pelos vencedores dos lotes do leilão. Cada uma dessas entidades possui um grupo operacional, o Gaispi (Grupo de Acompanhamento da Implantação das Soluções para os Problemas de Interferência), relacionado com a EAF, e o Gape (Grupo de Acompanhamento do Custeio à Projetos de Conectividade de Escolas), vinculado à Eace. Os possíveis atrasos na limpeza das faixas de 3,5 GHz impactarão os prazos estabelecidos no edital  principalmente nas capitais e no Distrito Federal, onde a operação do 5G tem previsão de se iniciar até 31 de julho de 2022. Nas outras localidades, até chegar aos municípios com 30 mil habitantes, os trabalhos se desenvolverão em metas anuais para a frequência de 3,5 GHz até 31 de julho de 2029. Esses objetivos são obrigações contratuais e deverão ser acompanhados tanto pela Anatel como pelo TCU. Ressalte-se que as responsabilidades do TCU se acentuaram, tendo em vista que o tribunal não interferiu quando foram apontadas irregularidades, e que todas as fases dos projetos merecerão atenção redobrada do órgão para controle da concretização das previsões contratuais.

Quando todos imaginavam que a implantação, mesmo com as contestações e denúncias ocorridas, caminharia para um desfecho no sentido de “varrer o lixo para debaixo do tapete”, eis que surge a Controladoria Geral da União (CGU) reacendendo o assunto e novamente mencionando, como já havia feito a área técnica do TCU, a ilegalidade da contratação, dentro do edital do 5G, da rede privativa governamental e do Pais, que poderia resultar em insegurança jurídica importante em relação aos contratos assinados. Do relatório emitido pela CGU, pode-se extrair o seguinte:

No que se refere à aderência dos compromissos com a legislação vigente, foi observado que a imposição de obrigações para a implantação da Rede Privativa do Governo Federal e do Pais para os vencedores do Certame do 5G parece não respeitar a legislação específica do setor de telecomunicações, denotando um risco que o Certame do 5G seja alvo de litígio judicial, impactando sobremaneira no objetivo da pasta de comunicações de implantação célere da tecnologia no país. A auditoria demonstrou que foram observados casos de sobreposição entre os compromissos previstos no Edital do 5G com outras ações regulatórias, com outras políticas públicas e, até, com a infraestrutura já implantada para atender as necessidades públicas de rede de transporte de alta capacidade (backhaul). Essas sobreposições podem gerar efeitos adversos como replicação de infraestrutura ou
até um lucro indevido da empresa detentora de compromisso que deixou de atendê-lo. (CGU, 2021, p. 27).

Como acentua a CGU, a própria iniciativa de inclusão do atendimento de
conexões banda larga para escolas no edital do 5G se constitui em duplicação de esforços, já que o Plano Banda Larga nas Escolas (PBLE), implementado anos atrás por trocas de obrigações dentro da concessão da telefonia fixa, já deveria ter dado solução à questão, não fossem o descaso das operadoras do serviço e a falta de fiscalização da Anatel.

Dessa maneira, a possibilidade de um eventual atraso por motivações jurídicas ou na limpeza da faixa de 3,5 GHz pode estar motivando as grandes operadoras a manter suas operações de 5GDSS, ou até mesmo, como já fez a Claro, a utilizar a aquisição realizada no leilão na faixa de 2,3 GHz para operar mais livremente um 5G nacional com algumas restrições, mas não em compartilhamento com as frequências do 4G.

Não se tem visto uma iniciativa do governo, na ocasião de um leilão das proporções do 5G, no sentido de ativar coordenadamente áreas de pesquisa e desenvolvimento (P&D) buscando a inserção do país em cadeias produtivas nacionais, seguindo um planejamento aderente ao interesse nacional. Algumas iniciativas têm surgido, mas com interesses particulares específicos, sem uma proposta articulada a uma definição soberana de fomento a uma política industrial.

Quanto aos lotes de 26 GHz não adquiridos, resta saber se serão novamente postos à venda para complementar os valores para o cumprimento do compromisso de conexão da banda larga nas escolas. Observe-se ainda que o edital não estabeleceu nenhuma obrigação em relação ao prazo a ser cumprido para essa frequência, ficando a implantação totalmente a critério dos vencedores do leilão.

O futuro do 5G

Não resta dúvida de que o 5G vem disponibilizar uma infraestrutura para dar suporte ao desenvolvimento em diversos segmentos da sociedade. Essa rede não possibilitará apenas o aumento da velocidade de conexão, mas, a partir da facilidade de introdução de novas aplicações na rede e do estabelecimento de perfis adequados a cada tipo de conexão por funções em nuvem, acabará facilitando o surgimento de novos serviços que virão para beneficiar a vida dos cidadãos em todos os sentidos. No entanto, não se deve esquecer que o 5G está apenas em sua infância e que muito deve ser feito. Em suas pesquisas, a Global Mobile Suppliers Association (GSMA), entidade que congrega prestadores de serviço e fornecedores de equipamentos e sistemas, estima que no mundo, em 2026, o 4G ainda terá mais conexões ativas do que o 5G (ver gráfico a seguir). Para o Brasil, em 2025, essa mesma entidade prevê que apenas 20% do mercado móvel estará usando dispositivos 5G e que cerca de 80% ainda usaria o 4G (Global Suppliers Mobile Association/Ericsson, 2021).\

Portanto, não se pode perder de vista que haverá um longo caminho de convivência entre as diversas gerações de sistemas móveis, o que pode durar décadas, e, ainda, que já há discussões e propostas para a próxima geração, o 6G (Yrjölä; Ahokangas; Matinmikko-Blue, 2020).

Referências

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