Contratações por valores inexequíveis têm contribuído para alto índice de projetos inacabados ou insatisfatórios no país
A sabedoria popular já tornou famosa a frase “o barato sai caro”, mas ainda nos dias de hoje há quem caia na armadilha de optar sempre pelo menor preço independentemente da qualidade, com prejuízos gigantescos. Problema maior é quando o erro recai sobre gastos públicos destinados ao benefício da população. Por isso, vem crescendo no país a discussão sobre as consequências danosas de licitações para a contratação de obras e serviços especializados de engenharia por lances abertos e escolha pelo valor mais baixo. Não faltam casos de contratações que são interrompidas por causa do preço inexequível ou por falta de capacidade da empresa responsável, o que provoca sérios danos aos cofres públicos.
Apesar de estar ganhando força, a defesa da proposta de “melhor preço” em vez do “menor preço” nem sempre é a prática na administração pública e nas estatais. A modernização trouxe o advento dos pregões eletrônicos, que podem ser o meio mais prático de disputa por serviços mais comuns, bem como as concorrências em que também são permitidos lances em aberto, dando a vitória ao mais baixo valor puro e simples. A ideia é gerar economia, mas na prática tem ocorrido muitas aventuras com risco para o erário e a sociedade.
Os preços às vezes abaixo do custo permitem até o início das obras, mas numa determinada etapa a empresa pede o distrato por não ter condições financeiras de ir até a conclusão. Os problemas não para aí. Uma grande facilidade foi a inversão da apresentação de documentos. Enquanto na antiga Lei 8.666/1993 os envelopes eram entregues na candidatura, com a Lei 14.133/2021 passaram a ser analisados a posteriori. Sem dúvida, agilizou e desburocratizou o processo, mas facilitou também um tanto a leniência. A desobrigação de o contratante elaborar um projeto executivo ou até mesmo o básico é outro fator que contribui com a má qualidade das obras, pois ao deixar tudo a cargo de terceiros dificulta até a fiscalização e o estabelecimento de parâmetros mínimos.
O presidente do Clube de Engenharia do Brasil, Francis Bogossian, tem assinalado em diversas palestras e artigos os malefícios das contratações de obras pelo critério do puro e simples o menor preço. Segundo ele, os problemas começam com a falta de estudos prévios para a contratação de obras, sem muitas vezes avaliação até do terreno e suas condições geotécnicas. As empresas assinam o contrato sem uma avaliação técnica profunda de sua proposta e apenas por ter proposto o preço mais baixo. São andamentos que ocorrem até em grandes estatais como a Petrobras, que precisa constantemente refazer licitações, pois os vencedores que iniciam as obras pedem rescisão e os demais concorrentes não aceitam terminar pelo preço fictício escolhido inicialmente.
Além de prejuízos enormes com as paralisações e despesas administrativas, há um tempo perdido valioso com as paralisações, o que gera entraves para os contratantes. Na retomada das obras, muitos serviços precisam ser refeitos, até por desgastes do tempo. Não se pode ignorar também o fato de que projetos mal executados podem levar até ao colapso das estruturas, o que põe em risco vidas humanas.
“Estamos criando uma comissão aqui no Clube de Engenharia em que esperamos contar com a participação de diversos profissionais e entidades para discutir aprimoramentos na legislação que atendam ao interesse público e valorize a engenharia nacional. Com a contratação pelo melhor preço, vencem as empresas com a melhor qualidade técnica e o lucro pode ser reinvestido em avanços tecnológicos e na formação continuada dos engenheiros. Temos que valorizar os bons projetos e os bons engenheiros”, afirma Bogossian.
Em um artigo para a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), a advogada Angélica Petian, especialista em infraestrutura, defendeu uma reforma na Lei, de modo a proibir, em definitivo, o uso do modelo aberto de disputas nas contratações de obras e serviços de engenharia. Isso faria com que as escolhas passassem a ser mais criteriosas.
“A Lei nº 14.133/2021 trouxe mais complexidade ao tema. Isso porque, de um lado, vedou o uso do pregão para obras e serviços especializados de engenharia (art. 29, parágrafo único); mas, de outro, proibiu o modelo de disputas fechado quando o critério de escolha da licitante for o menor preço ou maior desconto (art. 56, parágrafo 1º). Essa antinomia tem sustentado a realização de licitações para contratação de obras públicas pelo modo de disputa aberto, que incentiva os licitantes a reduzirem seus preços de forma sucessiva. Muitos deles, conhecedores da dificuldade da Administração em rescindir contratos e de levar a termo processos administrativos sancionadores, diminuem as ofertas para além do exequível, contando com aditivos contratuais que permitam a conclusão do objeto. Quando isso não acontece o desfecho é certo: mais uma obra paralisada para o cômputo do TCU”, explicou a advogada.
No entanto, a questão tende a ser mais complexa. Afinal, o modelo anterior da Lei 8.666 era muito criticado e polêmico. Um dos motivos, segundo o professor Valter Shuenquener de Araújo, da Faculdade de Direito da Uerj, era a necessidade de análise prévia da documentação, o que consumia um tempo gigantesco e desnecessário das comissões de licitação, já que depois as concorrentes seriam eliminadas. A burocracia na prática só facilitava, de acordo com ele, os conluios. Isso fez com que a própria legislação caísse em desuso, a partir da Lei do Pregão (10.520/2002), do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Lei da Copa ou 12.462/2011) e da Lei das Estatais (13.303/2016). A atualização era necessária, mas a flexibilização na prática estimula a escola do método mais fácil, sem o devido planejamento.
“Se estão ocorrendo contratações para a realização de obras com preços inexequíveis, uma das razões pode ser o uso de um orçamento muito baixo e irreal, já que a lei proíbe a contratação abaixo de 75% do valor orçado para obras e serviços de engenharia, justamente para evitar isso”, argumenta o professor.
Editais sem o devido detalhamento, até para compras mais simples, também vão resultar em processos falhos, sem que a legislação seja necessariamente culpada. Afinal, quando se parte para a análise documental, é nesse termo de referência que as propostas falhas podem ser recusadas ou não. Além de estudos técnicos preliminares, a administração precisaria fazer uma matriz de risco, definindo as responsabilidades em cada caso. A legislação também mudou para permitir as chamadas contratações integradas, em que as contratadas assumem a responsabilidade pelos projetos básico e executivo, ou semi-integrada, quando só o mais detalhado é feito depois. Em tese, os dispositivos têm o objetivo de evitar conflitos no processo e os temidos termos aditivos. Mas na prática não podem servir de subterfúgio para execuções extremamente flexíveis, que acarretem a realizaçãoo de obras de má qualidade. Mais uma vez, a responsabilidade recai sobre o planejamento e o estudo prédio que vão embasar o edital e o contrato.
A proposta com a mudança da lei era de dar mais dinamismo, permitindo a contratação integrada quando de fato uma obra de grande porte que exigiriam conhecimentos técnicos de maior domínio do mercado do que da administração pública, vencesse a melhor solução técnica ou tecnológica. Mas não para ser adotada indiscriminadamente. Outro mecanismo mal utilizado é o do diálogo competitivo, em que a comissão procura ouvir previamente os potenciais concorrentes de forma transparente. Também poderia contribuir com o aprimoramento das concorrências, bem como o Portal Nacional de Contratações.
“Nenhuma lei é perfeita e a atual pode ser melhorada, mas mesmo assim é muito melhor e dá um salto em relação à anterior de 1993”, conclui o professor da Uerj.
Segundo o mais recente levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU) há no Brasil 4.215 obras paralisadas com recursos federais, de um total de 22.414 projetos. Dessas paradas, 2.102 são da área de educação e 1.226 da saúde. Em abril do ano passado, o número era de 11.469. O órgão firmou parceria com o Poder Judiciário, por meio do Programa Integrado para Retomada de Obras Públicas (Destrava), para justamente agilizar a retomada dos empreendimentos, em casos judicializados. Além de um maior diálogo entre os poderes e as diferentes esferas da administração pública e maior controle do governo central, o TCU critica a “baixa capacidade técnica e operacional dos entes executores quanto aos projetos, licitações e fiscalização das obras”.
